Por Héctor Daniel Massuh para LA NACION
JULIO 16 DE 1987
LA INVERSION PUBLICA EN LA ARGENTINA representa casi un 50 por ciento de la incorporación de nuevo capital y más de un 60 por ciento es efectuada por las empresas del Estado. De los aproximadamente 8500 millones de dólares que fue la inversión bruta total de 1986, alrededor de 4000 millones de dólares correspondieron al Estado y sus empresas.
La Argentina ha tenido tasas de inversión similares o mayores que las de otros países latinoamericanos; sin embargo, su crecimiento medido por la evolución de PBI ha sido sustancialmente inferior a la de aquellos, especialmente en la década del 70.
A partir de datos utilizados por Carlos Díaz Alejandro puede estimarse que la relación marginal producto-capital fue considerablemente más baja en nuestro país, si se observan las cifras que aparecen en la tabla siguiente:
País Relación marginal
producto-capital
1971-81
Argentina 9
Brasil 41
Chile 20
Colombia 30
México 32
Si la productividad de la inversión en la Argentina hubiese sido similar a la del Brasil, estimo que el producto por habitante en vez de ser de 2500 dólares hubiera sobrepasado los 3800 dólares y el país podría exhibir un crecimiento del PBI del 6,9 por ciento anual acumulativo para es período. Esta satisfactoria tasa de crecimiento del PBI por habitante podría haberse obtenido sin requerir un esfuerzo adicional en los niveles de ahorro de la sociedad. Simplemente se hubiera necesitado asignar, con mayor eficiencia los recursos disponibles.
Las malas inversiones y su consecuente baja productividad no sólo comprometen el futuro, al no obtenerse resultados esperados, sino que también imponen al presente un pesado sacrificio traducido a un menor nivel de vida.
Poco se conseguirá aumentando la tasa de inversión, si previamente no se eliminan las causas que han llevado a tan baja productividad del capital invertido.
Tratare de enumerar algunas de esas causas, por las que el mecanismo de evaluación y decisión de la inversión pública ha determinado que su contribución al desarrollo nacional fuese casi nula, especialmente en la última década.
Falta de programación
El sistema de programación de las inversiones pública funciona deficientemente y, en muchos casos, no funciona en absoluto. La Ley 21.550 establece que toda nueva inversión que supere los cinco millones de australes y cuya ejecución exceda un ejercicio fiscal debe ser aprobada conjuntamente por la Secretaria de Planeamiento y la de Hacienda, como paso previo al envío del proyecto de presupuesto al Congreso. A la Secretaria de Planeamiento le corresponde realizar la evaluación económica y a la Secretaria de Hacienda, establecer su factibilidad financiera.
Es posible afirmar que la mayor cantidad de proyectos de inversión no cumplen con tales requisitos. En algunos casos se presentan como continuación de proyectos anteriores; en otros, como inversiones nuevas cuyo monto se fracciona de modo que los ítems parciales no superen los cinco millones de australes. Otras veces se soslaya esta ley por razones de política internacional o por el cumplimiento de acuerdos bilaterales que llevan al país a realizar obras o compras de bienes de capital sin un adecuado estudio de su conveniencia económica.
En otros caso no existe seguridad de que los objetivos de los proyectos estén debidamente precisados y sean consistentes con un plan nacional de inversiones que evite la duplicación de las mismas dentro el sector público y que permita la correcta complementación con el sector privado.
Falta de educación
Es fácil constatar que no se han modificado sustancialmente los criterios y objetivos adoptados en épocas anteriores para evaluar los proyectos de inversión. Se mantienen, por ejemplo, las pautas valorativas aplicadas durante la década del 70, caracterizada por las bajas tasas de interés, la abundancia de financiación internacional, una reducida deuda externa, pronósticos optimistas sobre las tasas de crecimiento económicos y su consecuente aumento de la demanda de bienes y servicios. La realidad argentina de los años 80 es muy otra. Se caracteriza por la escasez de capital, su alto costo y la necesidad de inversiones de menor período de maduración y más rápida utilización económica.
Otros factores
Los aspectos señalados no son los únicos. A ellos deben sumarse otros, a veces de índole psicológica, que influyen negativamente en el momento de decidir una inversión. Deseo enumerar algunos:
El mito de que cualquier inversión pública es buena. Se cree que ella dinamiza siempre la actividad productiva aun cuando no cumpla los mínimos requisitos de rentabilidad económica. Esta argumentación ha justificado enormes equivocaciones en el pasado y, en muchos casos, sólo legitimó la colocación de una fugaz piedra fundamental. En otros casos ha servido para eludir la solución de problemas concretos e inmediatos generando una engañosa apariencia de crecimiento y progreso.
Los nuevos faraones. Se trata de aquellos que deciden los proyectos de inversión condicionados por el prestigio de la magnitud. Piensan que cuanto mayor es el tamaño de las obras encaradas, más importante será la reputación adquirida en la sociedad. Siempre preferirán un gran emprendimiento hidroeléctrico al modesto reemplazo del cableado subterráneo de una localidad.
La negación de la realidad económica y social. Esta actitud lleva a concebir proyectos de elevado uso de capital, en momentos en que este es especialmente escaso y de elevado costo, o a afrontar inversiones relegando otras de mayor prioridad social. ¿ Como es posible pensar en nuevas autopistas cuando faltan hospitales, escuelas, calles pavimentadas, agua potable, sistemas cloacales ?
La falsa justificación estratégica. Este argumento permite que muchos proyectos no viables técnica y económicamente, se realicen aduciendo razones estratégicas que en realidad no existen. Un caso claro es el de Hipasam-Hierro Patagónico, que demandó una inversión de 800 millones de dólares, en un yacimiento de pobre tenor de mineral de hierro y con alto contenido de fósforo, que lo hace inconveniente para la fabricación de acero.
La paradoja financiera, que permite una curiosa situación: aparece la financiación antes que el propio proyecto. Muchas inversiones se realizan debido a la existencia de fondos específicos creados mucho tiempo atrás. Pienso en el caso del Fondo Nacional de Grandes Obras Eléctricas, que sirvió de excusa para emprendimientos de generación eléctrica sin tener en cuenta el exceso de capacidad ociosa instalada. En otros casos, por la simple razón de existir líneas internacionales de crédito disponibles, se elaboran rápidos proyectos superficialmente estudiados y de incierta utilidad económica.
Los proyectos eternos.Se tratan de aquellos que siempre sobreviven a los avatares de la administración pública. Ninguno es desechado explícitamente, sino archivado en forma provisional. La urgencia política y, en algunos casos, los intereses involucrados, permitirán echar mano de viejas carpetas que debían haberse descartado definitivamente.
Los interese creados. Permiten que fuertes influencias privadas actúen como mecanismo impulsor de proyectos, a veces de dudosa justificación económica. La capacidad de influir sobre las decisiones oficiales que tienen los habituales transeúntes de pasillos ministeriales, produce milagros. La racionalidad económica y el sentido común son presa fácil de esta sutil tecnología de la influencia.
El mito de que suspender una obra es más gravoso que continuarla, incluso a cualquier costo.Esta equivocada interpretación se ha utilizado tantas veces que se ha convertido en una verdad irrefutable.
La falsa idea del progreso. Muchas veces no es el sentido profundo del progreso económico lo que lleva a la decisión de ejecutar una obra pública faraónica. La aureola del prestigio inicial, motivaciones circunstanciales y la acción de los intereses creados constituyen elementos determinantes. O quizás, también erradamente, porque se visualiza el progreso económico como algo distante, inaccesible, difícil de concretar, fuera de nuestro alcance. Se constituye en un ideal utópico instalado en un paraíso inaccesible, sólo inspirador de inagotables alusiones retóricas. La sola mención del inicio de una gran obra reflejará el intento de un tímido escape a una atmósfera generalizada de escepticismo e incredulidad.
Por el contrario, pienso que el progreso es otra cosa. Es ante todo un sentido general de la acción práctica, un estado de la conciencia colectiva, en la que subyace la convicción de que es algo posible, cierto e inmediato. El progreso significa la abundancia material, la mayodisponibilidad de bienes y servicios, el confort, el acceso abierto a la educación y a la salud, la renovada esperanza de que cada día por venir será mejor que el anterior, que el esfuerzo cotidiano será compensado con un mejor nivel de vida. El progreso es una sucesión multiplicada de aciertos individuales y colectivos. No es una meta remota, sino que está al alcance de la mano y sólo condicionado por la inteligencia y el esfuerzo. Tal vez habría que aprender a tutearse con él y dejarse arrastrar por su dinámica de crecimiento y modernidad.
Caso 1
Derroche de capital en el sector eléctrico
Puede afirmarse que en el proceso de programación sectorial se enfrentan dos riesgos: a) proyectar exageradamente la demanda eléctrica y, en consecuencia, invertir de más, y b) seleccionar equipos y obras caras, y hasta a veces innecesarias, lo que agrava el problema anterior.
La capacidad ociosa
Demasiada inversión significa máquinas e instalaciones que generan costos y no producen. El régimen del despacho eléctrico establece que las empresas productoras que ponen equipos a disposición del Sistema, cobran por ellos aunque no se los use, salvo que estén fuera de servicio ( en reparación o mantenimiento).
De manera que si una empresa como A y EE pierde sobre equipos que no operan, no se debe a las condiciones de baja demanda de electricidad que se notan en el mercado, sobre las que casi nada puede hacer, sino a que dichos elementos están fuera de servicio por reparación, aspecto este sobre el que sí puede tener responsabilidad propia (aproximadamente toda indisponibilidad mayor de un 25 por ciento, es atribuible a las propias empresas). El aludido régimen del despacho eléctrico que reconoce el costo de los equipos que no operan, pero que están disponibles en caso de necesidad, constituye una norma que, si bien protege el interés de la empresa eléctrica, transmite una señal equivocada al estimular nuevas inversiones o frenar retiros por obsolescencia.
Este régimen hace que siempre pierda el usuario, que se encuentra con tarifas que deben financiar los costos de la capacidad ociosa.Asimismo, se perjudica el país, que invierte de más en el sector y se priva del rendimiento que se alcanzaría si las inversiones se orientaran hacia otros destinos más productivos.
Sería muy útil conocer en esta materia, ya que no todas deben tener el mismo porcentaje de equipos ociosos, ni de equipos fuera de servicio por falta de un mantenimiento adecuado.
Caso 2
Duplicación de erogaciones en inversiones portuarias
El presente ejemplo permite advertir la posibilidad de suprimir inversiones, cuando estas pueden ser sustituidas por otras, ya existentes, o bien en vías de concretarse, que cumplen finalidades similares a las propuestas.
La Administración General de Puertos (AGP) tiene a su cargo 25 puertos de mayor importancia del país con sus instalaciones complementarias. Se incluyen entre ellos los de Buenos Aires, Bahía Blanca, Rosario, Quequén, Comodoro Rivadavia y otros.
El Plan de Inversiones elaborado por la AGP para el período 1986-1989 alcanzaba la suma aproximada de 250 millones de dólares, de los cuales más del 70 por ciento estaban asignados a los primeros años del citado período (1986-1987). El total para los cuatro años, las dos terceras partes se destinaban solamente a dos puertos : Buenos Aires y La Plata, con el 48 y el 19 por ciento respectivamente de las inversiones programadas.
Los puertos de Buenos Aires y La Plata
El Puerto de La Plata, si bien ha tenido una considerable significación en el pasado ocupo por ejemplo en 1970 el segundo lugar luego de Buenos Aires según el tonelaje e cargas movidas, ha perdido hoy gran parte de esa importancia, y fue destinado casi exclusivamente a movimientos internos de productos. A él llegan las cargas de petróleo originadas en la Patagonia, especialmente en Comodoro Rivadavia, con destino a las destilerías localizadas en la zona de Buenos Aires.
Las importantes realizaciones que la AGP proyectaba e acuerdo con su Plan e Inversiones, incluían básicamente el referido puerto, la reconstrucción de su muelle para carga general, una terminal de containers y la extensión de la escollera y el dragado.
A su vez, las mayores inversiones para el período 1986-1989, tal como ya se mencionó, fueron programadas por la AGP para el Puerto de Buenos Aires. Dentro de ellas absorbía aproximadamente el 30 por ciento del total a invertirse, el mejoramiento de las cargas y descargas de containers( este tipo de inversión ocupaba el segundo lugar, luego de las asignadas al tratamiento de cargas inflamables).
Como es ampliamente conocido, la distancia que separa ambos puertos, Buenos Aires y La Plata, es de aproximadamente 50 kilómetros. El Puerto de Buenos Aires es el más importante del país para llegadas y salidas de cargas generales por vía marítima (prácticamente el 90 por ciento de este tipo de cargas se mueven por dicho puerto). Sin embargo, las obras que programaba la AGP para el puerto de La Plata eran justamente para ese fin, con el argumento de que lo hacía con la finalidad de reactivar la referida terminal.
Se estima que si es tan corta la distancia que separa a un puerto del otro, no se demuestran ventajas significativas para el de La Plata, y como no existe además un crecimiento muy importante en los despachos de ese tipo de carga, es factible aconsejar la suspensión de los referidos gastos de capital, y concentrar ese esfuerzo en el puerto de Buenos Aires por una parte, y por otra, en los más alejados y de mucho mayor movimiento como son, por ejemplo, los de Bahía Blanca y Rosario.
Además de los aspectos referidos, las principales exportaciones que se llevan a cabo a través del puerto de La Plata eran las provenientes de los frigoríficos de la zona. Sobre estos no existen, para el mediano plazo, posibilidades de un cambio rotundo de los volúmenes a exportar, y este es otro fundamento que justifica revisar el programa de inversiones de la AGP.
Finalmente, cabe agregar que la estación de containers existente en Buenos Aires, con las inversiones que se programa efectuarle, resulta suficiente para atender las necesidades del área. No obstante, también es necesario reconocer que existen intereses privados para realizar este tipo de inversiones, lo que implica la posibilidad de disminuir o directamente suprimir las asignaciones presupuestarias de la AGP con esa finalidad.
Caso 3
Control de Bombeo Río Grande – Córdoba
Si bien es necesario mantener una parte de capacidad ociosa como reserva, no es lógico que esta supere ciertos valores. Actualmente el sistema interconectado nacional cuenta con una considerable cantidad de capacidad ociosa; esto no es fácil de resolver en las actuales condiciones de la economía argentina, pero lo que no es aceptable es que se creen centrales como la de Río Grande.
El funcionamiento de una central de bombeo permite almacenar energía de base ( cuando sobra capacidad ociosa) y ofrecerla como energía de punta (momentos de carga máxima). Al planificar esta situación debería demostrarse que el ahorro de costos térmicos posibilita la operación de la central de bombeo y que compensaría los costos de instalación de la misma. Sucede que en el caso de Río Grande dicho ahorro de costos es inexistente, porque la generación térmica es bastante pareja a lo largo el día en el sistema interconectado argentino y, por lo tanto, no se justifica la construcción de una central de bombeo.
Sin embargo, dado que ya está construida, podría utilizarse y atender la demanda de punta existente ofreciendo la energía almacenada, pero ni siquiera esto produce ahorros significativos de costos, porque las diferencias de eficiencia de las máquinas que se usan es pequeña ( no más del 10 por ciento) y no alcanza a compensar el costo adicional implícito en el mismo proceso de bombeo. En efecto, para llevar el agua al reservorio superior (almacenar energía) hay que gastar más energía (alrededor de un 20 por ciento) de la que se recupera al turbinar el agua acumulada para atender la demanda de punta.
En consecuencia, sería menester que la diferencia de eficiencia entre las centrales térmicas (sin Río Grande en el despacho) fuese de más de un 20 por ciento de las que operan con Río Grane para que conviniera hacer trabajar a este emprendimiento. Esto no sucede y la central ya instalada está condenada a ser una inversión ociosa.
Sin duda, sería importante conocer la cifra invertida, ya que distintas fuentes mencionan valores muy diferentes; pero puede aseverarse que difícilmente haya costado menos de 1300 dólares/kw, o sea un total aproximado de 1000 millones e dólares.
Con esta inversión, hay un costo anual de alrededor de 150 millones de dólares que es improductivo y encarece cada kwh que se vende en el país en alrededor de 1 milésimo de dólar (casi un siete por ciento de la tarifa media).
Con esta evidencia, el proceso de selección del equipamiento eléctrico ha mostrado de manera manifiesta su falta de sustento económico y, por lo tanto, debería ser revisado críticamente para evitar la repetición de este tipo de errores.
